El desarrollo de infraestructuras en España encara una nueva etapa con el fin de los fondos europeos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia el próximo mes de junio. Los fondos Next Generation han sido un impulsor determinante para la ejecución de multititud de proyectos en los últimos años post-Covid y ahora se abre la incógnita de si España será capaz de afrontar las necesidades de inversión en infraestructuras, o al menos una parte relevante.

La patronal de las grandes constructoras y concesionarias cifra ya en más de 400.000 millones de euros las inversiones requeridas en la próxima década. Esta cantidad se reparte, según avanzó su presidente, Julián Núñez, en el IV Foro de Infraestructuras de elEconomista.es, entre mantenimiento y conservación del stock de capital público en infraestructuras viarias, ferroviarias e hidráulicas, con un importe de 127.000 millones de euros, y la creación de nueva infraestructura y la adaptación de la existente, cuantificadas en 280.000 millones de euros.

El desafío no es menor. Porque al agotamiento de los fondos Next Generation se suman las cada vez mayores restricciones en los Presupuestos Generales del Estado como consecuencia del incremento del gasto social y ahora también en defensa. El punto de partida se enmarca, además, con España a la cola de la Unión Europea en términos de ratio de inversión pública en infraestructuras por superficie y población. En 2024, se situó en el 2,7% del Producto Interior Bruto (PIB), frente al 5,2% de 2009. Una reducción propiciada por la crisis financiera de 2008 y el posterior ajuste fiscal. Invertir en infraestructuras es símbolo de prosperidad, cohesión territorial y desarrollo económico.

Con todo, aún con los fondos europeos activos, España cerró 2025 con niveles históricos de licitación de obra pública. En su conjunto, las Administraciones Públicas publicaron concursos por un importe de 33.143 millones de euros, lo que representa un crecimiento del 13% con respecto a los 29.336 millones de 2024. Los entes locales generaron el mayor volumen, con 13.456 millones, un 12,1% más. Mientras, las Comunidades Autónomas licitaron obras por 10.136 millones, un 17,5% más, y el Estado por 9.550 millones, un 9,7%. Destaca Adif con 2.992 millones, cifra que, no obstante, está un 10,2% por debajo de la de 2024 (3.348 millones). El conjunto de las entidades del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, de hecho, contrajeron un 9,1% el importe de las licitaciones, hasta los 5.467 millones. Por el contrario, el Ministerio de Transición Ecológica lo aumentó un 10,3%, hasta 739 millones, y el resto de ministerios un 65,6%, hasta 3.343 millones. Un crecimiento sostenido fundamentalmente en los fondos europeos.

En este escenario, el sector privado alza la voz para reclamar un marco regulatorio adecuado y, más incluso, voluntad política para dar cabida en los sistemas de contratación de obra a la colaboración público-privada. Una fórmula en desuso en España frente a lo que ocurre en las principales potencias económicas del mundo, como Estados Unidos, Reino Unido, Canadá y Australia, y muchas economías en desarrollo como Chile, Colombia, Perú o India.

Los datos hablan por sí solos y desde 2011 las Administraciones Públicas, sobre todo el Estado, han reducido drásticamente los contratos de concesión para desarrollar infraestructuras. Este modelo implica la financiación de las obras por parte de constructoras y, eventualmente, fondos de inversión, a cambio del cobro de un canon durante el plazo de explotación (pagado por la Administración de turno). Esto permite dilatar en el tiempo el gasto público sin aumentar la deuda soberana.

La obstrucción de Hacienda

En 2025, el conjunto de las Administraciones sacó 19 concursos de concesión de obra, por un importe de 2.660,7 millones de euros. La cifra del último año multiplica por más de cuatro veces (+346%) los 595,7 millones que se licitaron en 2024 (87 contratos), pero está muy por debajo de los 5.511 millones de 2023, cuando se impulsó el Plan de Carreteras de Aragón, y a una distancia sideral de los 18.532 millones de 2010 -techo histórico-. El impulso de 2025 vino propiciado en gran parte por el contrato para la rehabilitación y explotación del Palacio de Congresos de Madrid. Alcanza los 1.547,9 millones para los 40 años de gestión, si bien la inversión en obras apenas alcanza los 105 millones. Se trata de una iniciativa licitada a finales del último ejercicio por Turespaña, dependiente del Ministerio de Industria y propietario del complejo.

Desde 2011 el Estado no licitaba un volumen tan elevado. Entonces la cifra ascendió a 4.813 millones distribuidos en ocho proyectos. Ahora bien, el alza de 2025 se circunscribe a un concurso puntual y sin contenido relevante de infraestructura –el del Palacio de Congresos–. De hecho, emerge como una excepción dentro de la estrategia del Gobierno de depositar los esfuerzos inversores en los Presupuestos del Estado y los fondos europeos. Una realidad que se explica en gran medida por la obstrucción que presenta el Ministerio de Hacienda al desarrollo de infraestructuras en régimen de concesión, con una ley de desindexación que hace muy difícil presentar proyectos atractivos, en términos de retorno de la inversión, para constructoras, bancos y fondos. Sobre todo si se tiene en cuenta que los principales actores del sector operan a nivel global y encuentran oportunidades más atractivas en otros mercados, como los países mencionados anteriormente que sí apuestan por la colaboración público-privada.

En los últimos 14 años, con gobiernos de todo signo (PP y PSOE), el Ministerio de Transportes ha enterrado la colaboración público-privada. En 2017 el Ejecutivo de Mariano Rajoy impulsó el Plan Extraordinario de Inversión en Carreteras, con una inversión de más de 5.000 millones de euros. Pero no vio la luz ni entonces ni después, ya con el Gobierno de Pedro Sánchez. Óscar Puente, actual ministro, lanzó el pasado año un plan para instalar 44 estaciones de carga ultrarrápida para vehículos eléctricos en la red de carreteras estatal a través de concesiones. Su licitación estaba prevista para finales de 2025, pero aún no ha sido aprobada. Se trata, en cualquier caso, de una iniciativa muy modesta en términos de inversión.

A todo ello se suma que el Gobierno ha optado por la reversión de todas las autopistas de peaje y autovías de peaje en sombra una vez finalizan las concesiones. Una decisión que rompe con la colaboración de las empresas privadas y que conlleva costes adicionales crecientes al gasto público. Esta vía, replicada por gobiernos autonómicos del PP, confronta, además, con la relicitación que llevan a cabo multitud de países.

Con la excepción del Palacio de Congresos y alguna iniciativa de cuantía muy menor en los últimos años, el desarrollo de proyectos concesionales se concentra, sin grandes despliegues, en las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales (fundamentalmente Ayuntamientos). El año pasado, las Autonomías solo licitaron dos contratos por 45,6 millones, en 2024 diez por 269,9 millones y en 2023 tres por 3.285,6 millones, principalmente por el Plan de Carreteras de Aragón.

Este programa sirve como base para otras regiones. Extremadura, Cantabria, Cataluña, Madrid, Valencia o Andalucía están promoviendo –o explorando– iniciativas de carreteras, centros de justicia o líneas de metro en régimen de concesión. Los entes locales, por su parte, sacaron 16 concursos por 1.067,1 millones en 2025, muy por encima de los 293,6 millones de 2024 (76 contratos) pero por debajo de los 2.225,5 millones de 2023 (18). Un problema adicional es que algunas de esas licitaciones nunca llegan a adjudicarse. Así ocurrió hace tres años con la Ciudad de la Justicia de la Comunidad de Madrid, que preveía una inversión de 2.547 millones pero que finalmente tuvo que licitarse como un contrato de obras tras recibir una oferta condicionada. O este mismo año con el concurso para la construcción y explotación del Centro de Operaciones de La Elipa, en Madrid, el mayor proyecto de infraestructuras en régimen de concesión licitado en España (439,3 millones de euros). No recibió ninguna oferta.

Esto viene propiciado porque los retornos a la inversión son insuficientes como consecuencia de las limitaciones que impone la ley de desindexación de la economía. Su reforma se antoja imprescindible para potenciar la utilización de la colaboración público-privada. Asimismo, desde el sector también se reclaman cambios en la ley de contratos del sector público para modernizar el sistema y dar mayor cabida a los contratos de colaboración público-privada y colaborativos. La reforma también ha de ir dirigida, según demandan las empresas constructoras, a establecer un nuevo marco de revisión de precios en las obras y servicios que equilibre los contratos y evite los vaivenes e incertidumbres que se generan como las vividas por el Covid o las guerras de Ucrania e Irán.

La tarificación de la red de carreteras

Financiar las nuevas infraestructuras y el mantenimiento de las actuales es un reto mayúsculo que necesita nuevas respuestas y se erige en uno de los asuntos de mayor actualidad en el debate político. Los trágicos accidentes ferroviarios ocurridos en enero en España y el deterioro ocasionado en las vías de ferrocarril y carreteras españolas por las borrascas han constatado lo que las empresas privadas llevan años denunciando: la falta de inversión en conservación. En el ámbito ferroviario Transportes anunció semanas atrás una inversión extraordinaria de 1.800 millones para estas labores y la creación de 3.600 puestos de trabajo en Adif y Renfe. En la red viaria, el déficit de inversión supera los 13.000 millones de euros.

El Ministerio también ha tirado de chequera con una partida extraordinaria de 1.629 millones para reposición de firmes de las carreteras estatales en el periodo 2027-2029. Ayudará a no generar más déficit y paliar parcialmente el agujero contraído. Sin embargo, con los ajustes presupuestarios que se vislumbran, la solución pasa, en opinión del sector privado, por la tarificación de la red mediante un pago por uso blando. Un asunto que ningún gobierno se ha atrevido hasta la fecha a abordar de manera decidida y para el que sería deseable un Pacto de Estado entre las diferentes fuerzas políticas.

El Estado contrae la contratación un 18,7% en 2025

El crecimiento en la licitación pública registrado en 2025 no tuvo réplica en la contratación, que limitó el incremento al 1,5%, hasta los 21.832 millones de euros. La edificación acumuló un alza del 3,6%, hasta los 9.097 millones, mientras que la obra civil se mantuvo plana (0%) con 12.735 millones. De este modo, la edificación ganó cuota y ya representa el 58% del total de obras contratadas por las Administraciones Públicas, mientras que la obra civil se diluyó al 42%. El Estado disminuyó el volumen de contratación de obras un 18,7%, hasta 6.833 millones, según los datos recabados por Seopan. Las Comunidades Autónomas, por su parte, lo aumentaron un 11,5%, hasta 7.401 millones, y las Administraciones Locales lo elevaron un 17,4%, hasta 7.597 millones.