El Ministerio de Transportes y Movilidad Urbana se ha visto obligado a suspender el plan de más de 1.000 millones de euros que anunció a comienzos de julio para la conservación de carreteras de la red del Estado. La decisión deviene del recurso interpuesto por la Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras (Acex) ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) contra los pliegos de contratación por convertir las licitaciones en subastas.

Este órgano, adscrito al Ministerio de Hacienda, ha concedido la medida cautelar para suspender el procedimiento de contratación de los seis lotes en que el departamento que dirige Óscar Puente ha agrupado 29 contratos de conservación por 1.006 millones de euros. Entre ellos se incluyen los de las autovías de primera generación y el de la autopista de peaje AP-68, cuyas concesiones vencen a finales de este año. Para garantizar su conservación, el Ministerio tendrá que recurrir a emergencias.

El plan de Transportes ha recibido igualmente recursos especiales en materia de contratación ante el TACRC por parte de fuerzas sindicales y empresas para lotes concretos, principalmente por las, a su juicio, irregularidades en la subrogación de trabajadores que recogen los pliegos. Así lo han hecho CCOO Aragón; UGT-FICA Burgos; USIC (Sindicato Unión Sindical Independiente de Conservación); Autopista de La Mancha Concesionaria Española, operador de la autovía de primera generación A-4 entre Puerto Lápice y Venta de Cárdenas (Ciudad Real) controlado por Sando, Aldesa, Alvac, Azvi y Airtificial; y UTE Conservación 51-T-0105, formada por Aceinsa y Levantina, Ingeniería y Construcción (LIC) para el mantenimiento de varios tramos viarios en Tarragona.

Tras recibir los recursos, el TACRC acordó la suspensión del procedimiento de contratación, “sin que esta afecte al plazo de presentación de ofertas ni impida su finalización”. No obstante, Transportes ha actuado de oficio y ha informado a los licitadores de que a la vista de la concesión de la medida cautelar por parte del TACRC, “y para evitar generar ningún perjuicio, se procede a la suspensión del plazo para la recepción de ofertas“. El Ministerio hará públicas “en su debido momento” las nuevas fechas de presentación de ofertas y de los diferentes actos de apertura de los sobres. “El nuevo plazo de presentación de ofertas podrá ser inferior al mínimo de 30 días, desde la publicación del levantamiento de la suspensión y de las nuevas fechas”, expone el organismo.

El Ministerio había establecido la presentación de las ofertas para el mes de septiembre, pero los distintos procesos han quedado así en suspenso a la espera de que el Tribunal emita una resolución definitiva. En recursos equiparables, está fallando a los tres meses, por lo que presumiblemente hasta noviembre no se conocerá su decisión. En consecuencia, la eventual adjudicación de los contratos se demorará hasta 2027.

Prórrogas en marcha

No es una cuestión baladí. Porque este retraso compromete especialmente la transición de la autopista de peaje AP-68 y de las 11 autovías de primera generación al Estado. Sus contratos de concesión expiran, respectivamente, en noviembre y en diciembre de 2026 y el Ministerio había previsto que los nuevos contratos de conservación estuvieran ya adjudicados para hacerse cargo de su mantenimiento desde el primer día.

Con la suspensión de las licitaciones, Transportes tendrá que promover contratos de emergencia, para lo que convocará previsiblemente a tres licitadores. En paralelo, el Ministerio ya está trabajando en aplicar las cláusulas de aquellos contratos de conservación ordinarios que expiran en los próximos meses. De acuerdo con fuentes empresariales, plantea inicialmente extensiones de seis meses, si bien los contratos permiten hasta nueve meses.

El Ministerio decidió en julio consumar la reforma de los pliegos para los nuevos contratos de conservación de carreteras a pesar de las advertencias de Acex. El consejo de ministros autorizó los seis contratos con los que preveía estrenar su nuevo modelo para el mantenimiento y conservación de casi 3.670 kilómetros de carreteras estatales, incluyendo 2.261 kilómetros de autovías. De los 1.006 millones de inversión estimada, Cataluña acapara 216,32 millones, Castilla y León, 188,4 millones; Castilla-La Mancha, 183,9 millones, Aragón, 148,68 millones, Comunidad Valenciana, 83,78 millones, Andalucía, 20,42 millones, Comunidad de Madrid, 60,76 millones, Asturias, 32,35 millones, Galicia, 26,58 millones y La Rioja, 45,36 millones.

Acex, que acoge las referencias de algunas de las grandes constructoras españolas, había alertado de que el modelo diseñado por Puente y su equipo establece que el precio sea prácticamente el único factor decisorio. Transportes defiende la reforma como un instrumento para combatir la corrupción en la contratación.

Acex, con el despacho de abogados Ceca Magán como asesor legal, impugnó los pliegos a finales de julio ante el TACRC y reclamó la anulación de las seis licitaciones anunciadas por el Ministerio. En su escrito, la organización que preside Federico Soria denuncia que el sistema de adjudicación no garantiza una verdadera relación calidad-precio.

El núcleo de la controversia está en el reparto de los 100 puntos de la licitación. Según Acex, 60 puntos corresponden al precio y otros 40 a tres criterios que el pliego presenta como relacionados con la calidad: el volumen adicional de mezclas bituminosas sostenibles e innovadoras, el número de activos críticos que se monitoricen y la implantación de un sistema de detección de invasión de carril.

La patronal considera que esos 40 puntos no miden realmente la calidad técnica de las ofertas, sino la cantidad de prestaciones adicionales comprometidas. En su interpretación, el resultado es una suerte de “subasta económica encubierta”, porque los licitadores tendrían fuertes incentivos para alcanzar los máximos previstos en las tres mejoras para no perder hasta 40 puntos.

El principal foco de las críticas se dirige al criterio de los denominados “firmes sostenibles e innovadores”, que puede aportar hasta 28 puntos. El sistema premia al licitador en función de las toneladas adicionales de mezcla bituminosa que se comprometa a ejecutar.

Acex sostiene que el criterio no permite comparar aspectos como la durabilidad de la solución, su adecuación a las patologías de cada carretera, la reducción de emisiones, la trazabilidad del material reutilizado o los sistemas de control de calidad. En definitiva, según la asociación, se premia “el cuánto” y no “el cómo”.

La impugnación añade una segunda objeción de mayor calado: Acex considera que esas mezclas innovadoras no están plenamente homologadas cuando se presentan las ofertas. El propio pliego remite a un procedimiento de excepcionalidad normativa que debe tramitarse durante la ejecución del contrato. La asociación entiende que esto genera incertidumbre porque un licitador puede obtener puntos por una mejora cuya autorización posterior todavía no está garantizada.

El segundo criterio otorga hasta nueve puntos por el número de activos críticos —puentes y taludes— que cada empresa se comprometa a monitorizar.

La crítica de Acex es que el pliego puntúa únicamente el número de activos, sin identificar cuáles serán objeto de actuación ni exigir que la oferta concrete aspectos técnicos como la tecnología de sensorización, la fiabilidad de los equipos, el tratamiento de las alarmas o la interoperabilidad del sistema.

Para la patronal, por tanto, el criterio no permite determinar cuál es la mejor solución técnica, sino únicamente quién ofrece instrumentar un mayor número de activos.

El tercer criterio, dotado con tres puntos, es todavía más sencillo: concede la puntuación si el licitador se compromete a implantar un sistema de detección de invasión de carril en todo el lote y cero puntos si no lo hace. Acex cuestiona que una fórmula binaria permita diferenciar entre sistemas con prestaciones, fiabilidad y capacidad de anticipación diferentes.

El recurso no se limita a los criterios de adjudicación. Acex cuestiona asimismo la decisión de agrupar diferentes sectores y posteriormente dividirlos en seis lotes, especialmente porque el sistema establece una limitación sobre el número de lotes que puede obtener un mismo licitador.

La Administración justifica la división principalmente por razones de eficiencia en la tramitación administrativa ante el elevado número de contratos de conservación que deben licitarse durante 2026. A juicio de la organización empresarial, esta configuración puede acabar impidiendo que una empresa que haya presentado la mejor oferta en varios contratos resulte adjudicataria de todos ellos. La patronal considera que esa limitación se aleja del principio de adjudicar cada contrato a la oferta con mejor relación calidad-precio.

Acex también denuncia deficiencias en el planteamiento de subrogación de trabajadores. Considera que si existe obligación de subrogación, la Administración debería haber calculado el presupuesto teniendo en cuenta el coste real de esa subrogación, y no limitarse a utilizar unos costes salariales derivados de un convenio. En esta línea, sindicatos y empresas, a título particular, también han recurrido los pliegos de determinados contratos al no contemplar la subrogación de todos los trabajadores.