Málaga: Los sobrecostes paralizan y lastran obras públicas millonarias en Málaga

¿Por qué se producen estos sobrecostes? La lectura de algunos responsables públicos consultados por SUR es que las constructoras tiran los precios con tal de hacerse con determinados contratos, a sabiendas de que luego van a poder reclamar aumentos de precios, con variados argumentos técnicos. Pero no solo cabe esa visión de esta coyuntura en la que se encuentran no pocas actuaciones de la capital y la provincia.

En la teoría, los modificados y sobrecostes en los contratos de obras públicas solo pueden realizarse por razones de interés público e introduciendo las variaciones estrictamente necesarias. Pueden ser de dos tipos: aquellos que ya estaban contemplados explícitamente en el pliego de la licitación (no pueden superar el 20 % del precio inicial ni alterar la naturaleza global de la obra, ni fijar nuevos precios), o bien aquellos no previstos en las condiciones del contrato. Estos últimos solo se admiten ante circunstancias sobrevenidas e imprevisibles, cuando sea necesario añadir obras adicionales que no sea posible encargar a otro contratista por razones técnicas o económicas, cuando sean cambios no sustanciales. En general, estas modificaciones imprevistas no pueden superar conjuntamente el 50 % del importe inicial, según han explicado expertos en derecho local.

La legislación fija las normas, pero la casuística de la realidad de este tipo de proyectos es muy variopinta. La secretaria general de la Asociación de Constructores y Promotores (ACP) de Málaga, Violeta Aragón, sostiene que la aparición de modificados en las obras públicas no es, por lo general, fruto de imprevistos en ejecuciones que define como «vivas», sino la consecuencia de deficiencias en la formulación de los proyectos y de una errónea política de contratación. Según explica, «habrá menos margen de modificado cuanto más completo y desarrollado esté el proyecto». Además, recuerda que se están licitando obras basadas en estudios redactados hace más de dos o tres años sin revisar los costes, que en los últimos años «han subido muchísimo».

Para las empresas constructoras, un proyecto completo y ajustado a la realidad constituye la principal garantía para evitar sobrecostes. Aragón advierte del peligro de adjudicar contratos atendiendo exclusivamente al ahorro económico, ya que primar importes desproporcionadamente reducidos fuerza a las empresas a asumir cifras difíciles de mantener: «El precio más aproximado a la realidad del mercado no es el más bajo, sino que está en donde se concentra la media de los presupuestos que se ofertan». Por ello opina que, de no corregirse esto, se genera un «desequilibrio total entre lo que hay que ejecutar con lo que te van a pagar por ejecutarlo», lo que acaba desencadenando problemas durante las obras.

Con el fin de evitar este escenario, la ACP defiende la incorporación de fórmulas de valoración que incluyan un «umbral de saciedad», mecanismo amparado por la Ley de Contratos del Sector Público. Esta herramienta permite seguir puntuando mejor la propuesta más económica, pero frena la asignación exponencial de puntos a partir de un determinado límite ajustado a la media. Como explica Aragón, la meta es «que no fuercen a las empresas a conseguir puntos a través de bajas que no son razonables» y que, a partir de la baja media, «los criterios de decisión tengan que ser otros» para no condicionar la adjudicación del contrato.

Aragón recuerda que esta fórmula ya se utilizó durante mucho tiempo en la Gerencia de Urbanismo de Málaga, por lo que han solicitado formalmente al Ayuntamiento que vuelva a implementarla en sus pliegos. Asimismo, la secretaria general de los constructores malagueños insiste en que la administración debe ser más rigurosa con las ofertas que incurren en bajas anormales o desproporcionadas: «La propia administración no puede asumir que alguien que justifique una baja temeraria… ahí hay que ir un poco más allá», concluye, apelando a una actualización real de los precios y de las unidades de obra antes de lanzar cualquier licitación.

El ejemplo más reciente y notorio de cómo las discrepancias entre una administraciones y una constructora respecto al contrato de una obra pueden llevar a su paralización total es el edificio de Hacienda. Este gran inmueble de la avenida de Andalucía, clausurado y desalojado en 2019 por problemas estructurales, ha visto frenados por completo los trabajos para su rehabilitación integral tras suscitarse profundas desavenencias económicas y técnicas entre la empresa adjudicataria (Seranco SAU) y la Agencia Tributaria.

El contrato fue adjudicado tras ofrecer la constructora una rebaja del 18% con respecto al presupuesto de licitación calculado por el Gobierno. Sin embargo, a medida que arrancaron los trabajos, la empresa planteó la imposibilidad de asumir la intervención en las condiciones económicas pactadas, reclamando un incremento presupuestario que compensara el encarecimiento de los costes e imprevistos técnicos.

La falta de acuerdo sobre este sobrecoste abocó el proyecto al bloqueo y a la consecuente parálisis de una obra clave para la infraestructura pública de la ciudad. Esta situación no solo retrasa la recuperación y modernización del edificio administrativo, sino que prolonga el coste económico para las arcas públicas en concepto de alquileres de sedes temporales para realojar a los cientos de empleados públicos desplazados.

En una situación parecida se encuentra la intervención para habilitar la nueva sede de la Biblioteca del Estado en el antiguo colegio de San Agustín. Las obras de este equipamiento cultural, adjudicadas por el Ministerio de Cultura a la unión temporal de empresas formada por las constructoras valencianas Ecsa y Bañuls y la ingeniería malagueña Reca, han sufrido una nueva parálisis como consecuencia de las diferencias presupuestarias y los retrasos en la tramitación de los modificados del contrato. La reforma, iniciada a principios de 2022 con una inversión prevista de 14,9 millones de euros, ya ha visto elevar su importe hasta rozar los 21 millones de euros, después de que Cultura haya asumido dos encarecimientos sucesivos de tres millones cada uno.

El último modificado, anunciado por el ministro Ernest Urtasun, responde principalmente a las adaptaciones para integrar los hallazgos arqueológicos descubiertos en el inmueble, que incluyen restos de la muralla fenicia, piletas romanas de salazón de pescado y criptas del antiguo convento. Esta detención de la actividad repite un escenario ya vivido a principios de 2024, cuando la obra permaneció paralizada durante cinco meses hasta que el Consejo de Ministros aprobó la primera ampliación presupuestaria, destinada en su mayoría a reforzar estructuras, forjados, escaleras y cimentación.

La paralización introduce más incertidumbre sobre el fin de una obra de 5.300 metros cuadrados destinada a acoger un fondo de más de 227.000 volúmenes. Con la reforma estancada y sin fecha clara de reanudación, la futura Biblioteca Pública del Estado vuelve a ver prorrogada la provisionalidad que arrastra desde hace más de tres décadas en la avenida de Europa.

Otro proyecto millonario ralentizado por discrepancias presupuestarias es el edificio de oficinas proyectado por la Junta de Andalucía en la avenida de Ortega y Gasset, junto a lo que fue el laboratorio del Instituto Nacional de Control de Calidad. En este caso, el conflicto económico entre la administración y las constructoras se ha desatado antes incluso de que empezaran los trabajos. La obra fue contratada a la unión temporal de las empresas granadinas Grulop 21 y AFC Construcciones y Contratas por un importe de 21,7 millones de euros, tras presentar una rebaja del 5,5% respecto al presupuesto base de licitación. Esta bajada de precio le permitió obtener la puntuación máxima en el concurso y superar a otras cinco ofertas, pero nada más formalizar el contrato, la UTE reclamó un incremento de medio millón de euros alegando ajustes en la ejecución.

El rechazo de la Consejería de Economía a asumir este sobrecoste por considerarlo injustificado paralizó la actuación. Aunque la administración regional defiende que el proyecto se ha reanudado tras cerrar las negociaciones con la contratista y exigir el cumplimiento de los términos firmados, la controversia ha generado ya un retraso de más de un año en un plazo inicial fijado en 30 meses. El bloqueo supone un nuevo tropezón para una intervención que acumula casi dos décadas de vaivenes administrativos y revisiones de diseño desde que se redactara su primera versión en 2008.

La demora tiene además una repercusión directa en las cuentas públicas, ya que la puesta en servicio de esta sede administrativa de planta baja más siete alturas y cuatro sótanos (concebida para albergar a 467 empleados públicos de áreas como Agricultura, Ordenación del Territorio o Cultura) permitirá a la Junta ahorrar más de 1,7 millones de euros anuales en el alquiler de sedes dispersas por la capital.

Los proyectos que se ven demorados o paralizados por sobrecostes no solo atañen a la construcción o reforma de edificios. También los hay relativos a operaciones de regeneración urbana con zonas de paseo y esparcimiento. Es el caso del parque que realiza el Ayuntamiento de la capital en los terrenos del antiguo campamento Benítez. La intervención, adjudicada a la UTE formada por Vías y Construcciones, y Lasor, por un importe inicial de 10 millones de euros y un plazo de ejecución de 18 meses, arrancó en febrero de 2024 con la previsión de estar lista en octubre de 2025. Sin embargo, más de dos años y medio después del inicio de las obras, la actuación sigue a ralentí y arrastra un retraso notable.

El motivo es un modificado de proyecto aprobado por la Gerencia Municipal de Urbanismo a finales del año pasado. Esta reordenación incrementó el presupuesto en 1,8 millones de euros (elevando el coste total a casi 12 millones) y amplió el plazo en cinco meses. Entre los desencadenantes del sobrecoste figuran la aparición de escombros militares enterrados, el hallazgo superficial de una línea de media tensión que forzó el rediseño del saneamiento, el refuerzo del drenaje tras fuertes episodios de lluvia y el cambio de pérgolas de hormigón a estructuras metálicas más ligeras. A ello se sumaron mejoras en la red de abastecimiento con agua regenerada, la ampliación del parque canino a 10.000 metros cuadrados y el incremento de cámaras de videovigilancia.

Pese a que desde el Consistorio defienden que los trabajos continúan en marcha, y sitúan su conclusión a finales de año, el ritmo sobre las 27 hectáreas del recinto sigue siendo lento. La demora dilata de nuevo la puesta en servicio de la que está llamada a ser la mayor zona verde de la capital, dotada de una plaza central de 6.300 metros cuadrados y cuatro kilómetros de senderos, un equipamiento metropolitano concebido hace más de una década para el disfrute de los vecinos de Málaga y de municipios limítrofes como Torremolinos o Alhaurín de la Torre.

Otra de las principales obras acometidas por el Ayuntamiento este mandato es la reforma del paseo marítimo de Pedregalejo, que se ejecuta tras años de espera y con un sobrecoste respecto al presupuesto inicial que ha demorado sus plazos de ejecución. Además, la intervención ha cosechado numerosas críticas de vecinos de la zona, que no están conformes con el resultado que están observando. Adjudicada a la empresa Ingeniería, Obras y Tecnología Europea por un importe de 5,7 millones de euros e ideada para ejecutarse en diez meses, la remodelación de este frente litoral de 1,2 kilómetros debía haber finalizado en verano, pero los retrasos acumulados han obligado a prorrogar los trabajos, como mínimo, hasta el mes de noviembre.

Detrás de esta prolongación de los plazos se encuentra la tramitación de un modificado del proyecto que añade un sobrecoste de 857.141 euros a la inversión inicial. El incremento responde a la necesidad de introducir mejoras técnicas e infraestructuras sobrevenidas en las redes de saneamiento, abastecimiento y drenaje, entre otras cuestiones.

Aunque el Consistorio defiende que la obra se está ejecutando por tramos para hacer compatible la actividad hostelera con el tránsito peatonal y que el objetivo final es ganar espacio público suprimiendo la anterior doble plataforma a distinta altura, las molestias que ocasionan los trabajos y las discrepancias sobre los acabados han terminado por encender el malestar vecinal en un entorno que todavía no ve el final de esta actuación.